電力規劃:主管部門需先轉型

2015-07-10 09:05 來源:未知 打印 掃碼手機看

  ——專訪原電力工業部規劃計劃司司長王信茂

  編者按

  雖已缺失多年,但電力規劃一直備受關注。《關于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發〔2015〕9號)》指出,2002年電力體制改革實施以來,我國電力行業存在“政府職能轉變不到位,各類規劃協調機制不完善”等問題,表現為“各類專項發展規劃之間、電力規劃的實際執行與規劃偏差過大”。為此,9號文要求“進一步強化電力統籌規劃”。那么,過去10年間規劃缺失主要導致了哪些問題?根源何在?前車之鑒,“電力統籌規劃”又該如何強化?帶著這些問題,《《電力設備》》記者日前專訪了原電力工業部規劃計劃司司長王信茂。

  規劃缺失問題突出

  《電力設備》:2002年電改啟動時,我國電力總裝機容量為3.57億千瓦,2014年達到了13.6億千瓦,凈增10億千瓦。可以說,取得突出成績。但同時也有觀點認為,2002年的電改存在一個很大問題,即在廠網分開后電力工業整體怎樣健康發展。

  王信茂:5號文的確有這樣一個弱點。在廠網分開后,電力發展規劃這一機制該怎么加強呢?5號文沒有涉及這個問題,是一個空缺。在后來成立的11個投資主體中,只是在國家電網公司組建章程和國務院批復文件里提到,受國家主管部門委托,國家電網公司可以編制電網規劃。所以,在過去10多年里,電力規劃方面出的問題比較多。

  5號文更注重市場化和電力行業如何拆分的問題,但作為一個整體行業來講,電力規劃對于電力行業統一、協調、有序發展是非常重要的。

  《電力設備》:規劃問題主要表現在哪些方面?

  王信茂:主要表現在國家電力發展總體規劃的缺失,具體表現一是電源和電網發展不協調,二是部分省(區)電源發展規模遠超國家電源規劃,而國家電源規劃目標也隨意調整。

  例如,從“十一五”開始,風電、太陽能發電發展迅速。由于電力統一規劃機制的缺失,使得新能源發電和傳統能源發電發展不協調,新能源發電與電網發展不協調。部分地區的電力發展規模,與中央制定的相關規劃不銜接。

  《電力設備》:那應該由誰來制作這個規劃?

  王信茂:規劃是政府的職能。在5號文推動的改革、轉型中,政府自己的轉型不到位、沒有擔負起責任。在出現的問題中,政府主管部門往往不夠嚴于律己,卻把責任推給了企業。

  例如,“十一五”、“十二五”都沒有公布電力發展規劃。期間,國家制定了能源發展規劃,電力作為其中一部分,只有非常粗線條的概述,在電力發展上起不到指導作用。上述廠網不協調問題根源也在于此。

  另外,在規劃實施上也比較落后,不是一個全面系統的管理方式,而是頭疼醫頭、腳疼醫腳。這里出了問題,就在這打個補丁,那里出了問題,就在那打個補丁,主管部門為此手忙腳亂。

  《電力設備》:新能源遇到的棄風、棄光問題,與規劃有多大聯系?

  王信茂:當初新能源發電與常規能源發電和電網發展都不協調,主要也是由電力發展總體規劃不足引起的。

  例如,風電、太陽能都是各自行業做一個規劃。開始都是僅以資源論規劃,在風電方面,一開始就搞了幾個大風電基地,但究竟電力市場在哪兒?怎么上網、消納?對于這些問題卻考慮較少。實際上,如果風電基地所在地不能消納,就需要在更大范圍消納;如果省內消納不了,就必然出現跨省甚至垮區域的問題,進而必然涉及電網規劃問題。所以,這是整個電力規劃問題,沒有把風電納入統一的電力發展總體規劃,沒有在統一的電力系統中把能源資源、上網、消納問題研究清楚。

  主管部門轉型不到位是根源所在

  《電力設備》:為何電力規劃這么多年都推不出來?

  王信茂:這與國家發改委、能源局的內部職能分工有很大關系。國家能源局內部司局并立,分工明確、各自為戰、缺少協調。例如,風電和太陽能發電規劃主要由新能源司制定,而電網規劃在電力司。風電和光伏的發展目標提高了,但電網建設滯后。

  主管部門精力主要放在了具體項目核準上,而不是整體規劃的管理上。所以,出現這些重大問題,與缺少統一規劃的機制有關,即主要還是政府部門的轉型不到位。

  《電力設備》:十八大強調,經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在電改中,政府如何更好發揮作用?

  王信茂:首先,我認為中央文件的提法是全面的。不能一提市場化改革就完全否定了政府作用,也不能強調宏觀調控就把市場化扔到一邊。電力行業還是應該在這兩方面結合,尤其是在水電、核電和電網方面,政府的作用可能要更大一些,因為涉及到很多國計民生的重大問題,企業處理不當,會對社會造成很大負面影響。

  電改是一項系統性工程,要在各方達成共識的基礎上有序、有效、穩妥推進,同時還要在抓緊能源電力結構調整、保證安全可靠供電的條件下進行,這就需要政府主管部門周密部署、試點先行、總結試點經驗、擴大試點、修改完善相關法律法規,進而全面推廣。

  改革只有進行時沒有完成時。電改也是一個不斷推進的過程,需要“穩步走、不停步”,切忌一下子全面放開。如果其他配套措施跟不上,全面放開并不利于行業平穩發展。其實電改每走一步都不容易,不要奢望電改立竿見影、一步到位。欲速則不達,政府主管部門要把握好節奏。

  《電力設備》:9號文強調“進一步強化電力統籌規劃”,這是不是個積極信號?

  王信茂:是的。但在這方面存在兩個重要問題,需要解決好,否則就會落空。一是國家能源局內部體制機制問題,如果各司職能分工還是維持老樣子,就無法解決各司之間規劃工作的銜接問題。二是注意改革的方向,例如,投資項目核準權下放是為了提高審批效率。現在來看,效率提高并不明顯。另外,有的項目是省里批,有的是中央批,尤其是電網項目,不同電壓等級在不同層級上核準,這本身就造成了割裂,跨區域輸電項目的具體落實就非常困難。這些事情本來可以靠市場機制解決。現在只是將上級政府的權力下放到下級政府,投資決策權仍在政府手里,企業沒有自主權。所以,改革沒有往市場化方向走。僅僅完成了國務院決定的下放任務,實質問題沒有得到解決。

  另外,此前在電網項目審批方面,國家能源局與企業的想法不一致,主管部門不主動出來協調、也不進行充分論證,讓時間白白過去了。因此,本輪電改,重點還是應該放在政府轉型上。上面不轉,下面無論怎么改,都很難辦。

  “電力規劃關鍵是比選”

  《電力設備》:那如何推動規劃的科學制定?

  王信茂:9號文件指出:“政府職能轉變不到位,各類規劃協調機制不完善。各類專項發展規劃之間、電力規劃的實際執行與規劃偏差過大。”是電力行業發展中的主要問題之一,亟需通過改革,更好發揮政府作用,進一步強化電力統籌規劃,以求打造一個新型的電力工業體系。在這個重大問題上,新電改方案相對于上一輪改革來講是一個創新。

  要做好電力統籌規劃,具體來講需要主管部門加強三個方面的工作,即理清并建立科學的電力規劃體系、加強電力規劃管理體制機制建設、加強在電力規劃制定和實施中的協調職能。

  《電力設備》:簡單來講,主要涉及哪些內容?

  王信茂:就電力規劃體系來講,本輪電改要重點解決電力規劃“碎片化”問題,要理清各個專項規劃與電力總體規劃的關系。

  例如,各類電源規劃與電力發展總體規劃的關系,是“母子規劃”的關系,或稱總體規劃與專項規劃的關系,而不是平行并列的關系。各類電源規劃更不應該獨立于電力發展總體規劃之外。如果某種能源發電規劃沒有納入電力發展總體規劃,就會在電力系統中出現發展不協調的現象。如上面提及的風電開發前期僅根據風能資源就設想了風電基地規模和開發進度的問題。

  《電力設備》:怎么解決上面提到的國家能源局內部各司局協調問題?

  王信茂:國家能源局必須加強內部的協調職能,處理好綜合規劃司與各專業司的關系。或者成立規劃制定協調小組,把各司組織編制的規劃提升為國家規劃,并納入統一的電力發展規劃。

  另外,值得注意的是,我國政府管理能源電力的職能分布在不同的機構,如:國家發改委(規劃司、價格司、經濟運行局)、國家能源局、國資委等。因此,單靠國家能源局組織協調電力規劃的編制和實施就存在很大的難度。應通過本輪改革,把國家管理能源電力的部門盡可能集中在國家能源局,統一組織電力規劃的制定和實施。

  《電力設備》:您曾說過“電力規劃關鍵是比選”。這應該屬于電力規劃管理體制機制范疇吧?

  王信茂:是的。不管是電源規劃還是電網規劃,都要在幾個規劃方案中進行比選,根據各個方案的經濟性、可行性及與電力行業總體規劃的適應性,確定最終推薦方案。當前很多電力發展規劃通常只有一個方案,這個問題需要高度重視,盡快予以解決。

  電力規劃制定是個復雜的系統工程,需要權威、獨立、客觀、公正的規劃研究機構,同時需要充分發揮行業協會、電網企業、大型發電企業以及科研設計院等規劃研究力量,充分吸取專家、學者和社會公眾意見。

  需要明確的是,進一步強化電力統籌規劃的責任主體是政府,加強電力統籌規劃的快慢、力度取決于政府轉型的快慢、力度。換言之,政府自我革命加快轉型才是進一步強化電力統籌規劃的決定性因素。

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